近日，中国财政发展协同创新中心副教授、博士生导师姚东旻作为通讯作者，与清华大学经济管理学院博士研究生宋傅天共同撰写的论文《“城投部门”议价能力与地方政府债务扩张》被我校AA级学术期刊《管理世界》2021年第12期正式刊发。《管理世界》是国家新闻出版广电总局首批认定的学术期刊和两届“百强社科期刊”，是全国哲学社会科学规划办公室首批认定的国家社会科学基金重点资助期刊，也是国家自然科学基金委员会认定的学术期刊。在我国CSSCI（中文社会科学引文索引）等三大社科期刊评价系统的评价中，多年位居管理类学术期刊首位；在中国社会科学院期刊评价中，被誉为管理学唯一“顶级期刊”。在国际影响力方面，在国内管理学期刊中名列第一。

地方政府债务扩张问题一直是社会各界的重点关注对象。2020年中央经济工作会议明确“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”；2020年全国财政厅（局）长座谈会中财政部部长指出“加强地方政府债务管理，确保不发生系统性风险”以及学界近年来对地方政府债务话题的广泛讨论均证实了这一点。

为防范债务风险，大量研究探讨了地方政府债务扩张的原因，将其主要归结于财政、金融、土地制度等的综合影响结果。学者们多聚焦于城市内所有城投公司总和（本文将其定义为“城投部门”），并集中关注隐性债务问题，将“城投部门”视为与地方政府具有完全一致激励相容特性的代理人，或将其与地方政府进行“同一化”处理。然而，现有研究缺乏对关键主体——“城投部门”自身激励的探讨，忽略了其自发行为和在债务扩张问题中产生的特殊影响。此外，囿于数据限制，地方政府债务在显性债务方面的研究尚存较大的发展空间。

有鉴于此，本文将研究视角下探至“城投部门”的自有激励和自发行为，指出“城投部门”具有议价能力，并且能够应用议价能力以获得地方政府对其的支持，最终提高债务扩张速度。基于国有资本增值和“做优做强做大”的制度要求、隐性担保导致举债成本较低的制度特点，“城投部门”具有债务扩张、过量举债的自发激励；地方政府虽然需要其通过举债以进行城市建设，但“城投部门”在项目实际所需的债务之外，发行的过量债务可能加大政府的救助压力。因此地方政府与“城投部门”之间可能产生边际上的目标不一致。考虑到“城投部门”在城市建设、土地出让金获取等过程中具有重要作用，并且规模庞大、与地方政府信用紧密联系等，“城投部门”拥有议价能力并能够应用其议价能力保护自身利益，进行持续的债务扩张。

2014年，《中华人民共和国预算法》（后称“新《预算法》”）正式出台。此前，地方政府普遍以各类方式对城投部门的融资提供担保。新《预算法》允许地方政府发行地方政府债券，同时禁止地方政府新增向城投公司提供债务担保，确立了“开前门、堵后门”的规制。新《预算法》向地方政府明晰了“防范债务风险”政策信号，提高了“城投部门”债务扩张对地方政府产生的成本及风险，强化了地方政府的保守立场，并扩大了其与“城投部门”之间的目标分歧。同时，政策冲击的“开前门”降低了地方政府对“城投部门”融资的依赖；“堵后门”也减少了“城投部门”从地方政府获取的支持力度、提高了举债风险成本进而使“城投部门”对政府支持的需求有所提高，从而强化了地方政府的议价地位。因此在这一背景下，新《预算法》对二者的议价地位产生了影响，突显了“城投部门”议价能力的重要意义。

本文通过双重差分法识别了“城投部门”议价能力对债务扩张速度的因果效应。在新《预算法》所代表的“防范债务风险”政策信号中，相比议价能力更弱的“城投部门”，议价能力更强的“城投部门”基于其在城市建设的重要作用，能够通过议价的方式持续获取地方政府的支持，并在该冲击下相对提高债务扩张速度，保护自身利益。为完整讨论地方政府债务问题，本文依托手工搜取的显性债务与债务限额数据展开研究，发现“城投部门”议价能力不仅能够促使政府的隐性债务扩张，还能够促进显性债务扩张，在“代建制”背景下有助于降低“城投部门”自身的收入风险。

新《预算法》对显性债务施加了限额约束，对本文的核心过程“议价能力提高债务扩张速度”产生了调节效应，更低的债务限额抑制了“城投部门”通过议价能力以提高政府显性、隐性债务扩张效应的大小。关于“议价能力提高债务扩张速度”的内在机制，本文聚焦土地使用权划归和财政补贴行为，通过使用工具变量法控制内生性后发现，“城投部门”议价能力能够通过提高土地使用权划归以提高债务扩张速度，而财政补贴不具有这一中介效应。

本文在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于推进政府融资平台公司市场化转型发展的意见》等文件的基础上，抛砖引玉地提出以下政策建议：第一，推动“城投部门”市场化转型，剥离政府融资职能。禁止城投类企业以政府信用或政府救助预期进行融资，其融资需签署相关借款合同，划定责任；禁止“城投部门”以书面或口头形式使用政府担保进行融资，从而限制“城投部门”与地方政府之间的“信用绑定”关系，弱化“城投部门”议价能力的作用效果。第二，剥离“城投部门”公益类资产及储备土地。弱化“城投部门”抵押物等与地方政府之间的联系，“城投部门”不得将债务风险通过公益性抵押物而转嫁至外界。第三，规范处理“城投部门”存量债务。对“城投部门”债务进行清点，核实债务规模及风险，落实、界定债务责任，严格按照规范、合法途径化解存量债务。第四，从人大角度，加强对“城投部门”及地方政府的监督，落实《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，加强各级人大对债务余额、限额及年限等情况，以及对政府通过地方国有企业变相融资行为的审查问责；监督政府建立完善债务风险评估预警和应急处置机制；推动政府债务信息公开透明。第五，从国资委角度，加强对“城投部门”债务举措的限制，弱化议价需求。在“做优做强做大”的基础上强化风险意识，对举债行为进行一定程度的约束，弱化“城投部门”过量举债的动机。第六，从地方政府角度，适度降低债务限额，硬化议价底线。